A qualidade administrativo-política da interação entre Estado e economia capitalista, por Elcemir Paço Cunha
O saudoso prof. Reginaldo Souza Santos, junto a seus colaboradores, procurou delimitar a “administração política” em termos empíricos e em “última análise, (…) [como] a forma pela qual o Estado se organiza e se estrutura para gerir o processo das relações sociais de produção” (Santos & Ribeiro, 1993, p. 106). A orientação geral da abordagem foi fornecida por uma teoria normativa do bem-estar social, de fundamentação especialmente keynesiana. Isso ajudou a moldar as problemáticas científicas consideradas. Além, pois, da delimitação empírica, procuraram estabelecer a administração política também como campo do conhecimento em contraste com economia política. Essa diferenciação proposta facultaria compreender as essências envolvidas. Primeiramente:
“Falamos aqui da economia política que se encarrega do entendimento desse circuito [“ciência que estuda as leis de funcionamento de um dado modo de produção da materialidade”], a partir da produção, realização dessa produção e da distribuição dos resultados da produção. É como se a economia política procurasse responder o que esta economia política está produzindo e por que ela produz dessa e não de outra forma, particularmente nos aspectos relacionados com a distribuição dos resultados. (…) a economia política redireciona a base técnica do modo de produção capitalista, a partir da dimensão da sociedade que se manifesta a favor de um projeto de desenvolvimento da nação — esta é a essência do modo de manifestação da economia política”. (Santos, 2009, p. 47-48)
Por seu turno, a reflexão sobre a administração política envolveria o reconhecimento do Estado-gerente da economia capitalista:
“O Estado é gestor porque tem a incumbência (depois de coletadas as necessidades, definidas as prioridades e as temporalidades teóricas de execução de cada uma das finalidades) de conceber as formas de gestão mais adequadas no processo de execução do projeto de nação que leve à finalidade do desenvolver social. De igual modo, também é executor porque, a partir desse momento, o Estado passa a constituir-se no principal empreendedor individual, que nos marcos capitalistas significa dizer que o Estado passa a ser o principal capitalista a comandar capital. Então, a ação de gerir as relações sociais no processo de execução do projeto de nação (sob o comando do Estado com o poder político e econômico) constitui a essência da administração política. Parece-nos, portanto, que é aqui, e não em outro lugar, que o objeto da administração política se manifesta de forma explícita e dá à administração um espaço próprio no campo da teoria do conhecimento”. (p. 48)
Páginas adiante, nosso autor delimitou as “formas de gestão (bases institucionais e organizacionais)” como “o objeto da administração” (p. 50), esta enquanto campo disciplinar próprio. Assim, em termos científicos:
“(…) tomando a administração como o modelo de gestão empreendido pelo Estado para levar a cabo a produção social, visando o cumprimento das finalidades da sociedade, então o que temos de fazer, daqui por diante, é tomar posse das categorias que formam o seu instrumental teórico e de uma metodologia capaz de nos conduzir, enquanto pesquisador, a um conhecimento do processo de gestão social e suas leis.” (p. 51)
Alimento a opinião de que essa separação em campos disciplinares é discutível. Do ponto de vista da realidade mesma, tomada como totalidade social, não existe compartimentos específicos para a economia, a história e a sociologia, por exemplo. Essa separação em campos disciplinares atendeu à missão específica em evitar que as contradições sociais fossem levadas declaradamente ao plano das considerações teóricas. Tratou-se daquilo que um filósofo chamou de “ciências parcelares” (Lukács, 2016). Assim, o parcelamento da própria economia política parece estar nos marcos dessas tendências problemáticas que devem ser contornadas.
A economia política, como ciência histórica (Engels, 1877/2015), sempre envolveu o estudo – com ou sem entusiasmo – da ação estatal na interação com a economia capitalista. Assim, aquilo que fora designado por Santos (2009) tanto em termos empíricos quanto tangente à delimitação como campo do conhecimento, está embutido na economia política como tal ciência histórica. Seguindo Lange, podemos admitir a economia política como:
“(…) a ciência das leis sociais que regem a produção e a distribuição de bens materiais para atender às necessidades humanas. A produção – ou seja, a fabricação de bens materiais com o fim de satisfazer essas necessidades e a divisão desses bens entre os membros da sociedade, também chamada distribuição – define-se pelo termo genérico de atividade econômica ou, um sentido mais restrito, administração. É por isso que comumente se diz que a economia política é a ciência da atividade econômica ou da administração (trata-se aqui de atividade econômica executada por seres humanos vivendo em sociedade)”. (Lange, 1981, p. 49)
A economia política, portanto, se ocupa das legalidades da administração ou atividade econômica jamais isentas de contradições ou de validade histórico-particular dessa vida social. É incontornável reconhecer as funções estatais que atuam nessa produção e distribuição da riqueza. No mercantilismo, por exemplo, tais funções foram exaltadas, como se sabe. O debate liberal posterior procurou limitar seu campo de atuação, culminando em 1848 na diferenciação de J. S. Mill (1848/1996, p. 369) entre as “funções governamentais necessárias e optativas”. Dali em diante, tais funções não deixaram de comparecer nem mesmo ao marginalismo do século XIX (Medeiros, 2013), alcançando, no século seguinte, o notório estatuto keynesiano (e variantes) da administração macroeconômica1.
Cabe, portanto, uma questão avaliativa importante. Se a administração política está inclusa na economia política como ciência histórica da produção e distribuição da riqueza social e suas contradições, qual é a posição de vantagem proporcionada por seu reconhecimento como traço da realidade em termos de aperfeiçoar a aproximação científica da realidade da relação entre Estado-gerente e economia capitalista?
Há pelo menos uma que gostaria de sublinhar. Em essência, a posição de vantagem decorre da dissolução da afetação entre adversários no plano teórico e suas uniteralidades de preferência, por facultar o alcance do aspecto prático dos métodos de administração da economia capitalista por decorrência, sobretudo, das necessidades histórico-concretas e das possibilidades inscritas na própria natureza do tipo de prática em questão (i.e. as políticas econômicas em sentido mais amplo).
Para simplificar a questão, é possível recorrer à “doutrina fayolista” de 1916 (Fayol, 1916/1964) com o objetivo de explicitar o que poderíamos chamar de prática administrativa ou gerenciamento2. Nessa “doutrina”, gerenciamento diz respeito ao ajustamento constante das medidas administrativas. Por exemplo, o grau de divisão do trabalho deve ser ajustado constantemente em acordo com as finalidades postas e com as circunstâncias. Poderíamos mesmo estender isso para, por exemplo, o grau de planificação. Deve o Estado exercitar um alto grau de planificação ou nenhuma planificação? Para Fayol a resposta estará em algum ponto entre essas posições tendo em vista os objetivos de longo prazo e as modificações que se apresentam no processo de implementação de tal medida.
Não é algo que ele tenha inventado. Provavelmente depreendeu essa questão da medida do cotidiano, da exaltação do bom senso que se fazia em França no século XIX (Paço Cunha, 2022a). Horácio, na Roma antiga, formulou essa questão na repetida frase “Est modus in rebus, sunt certi denique fines”, frase que pretendia expressar a existência de justa medida nas próprias coisas, limites que deveriam ser respeitados. Antes dele, Aristóteles em sua Ética havia expressado a mediania, o meio-termo, como virtude, algo que provavelmente também colheu do cotidiano da Ática antiga, e da medicina em particular. O ponto central é a correção das medidas implementadas, reconhecendo os fatores orientadores e limitantes envolvidos. Na doutrina fayolista informada pela prática administrativa parece ter sido mais explicitamente introduzido um componente dinâmico naquilo que, entre os clássicos greco-romanos, parecia ser estático.
De algum modo, isso também alcançou Popper na década de 1930. Na chamada “Engenharia de ação gradual”, tendo em vista especificamente a “Engenharia social pública ou política” voltada à administração da economia capitalista, vigoraria segundo o filósofo certos “ajustamentos e reajustamentos que possibilitem a melhoria contínua” tendo certos “fins em vista” (1957/1980, p. 53)3. É verdadeiramente interessante porque, sob certo aspecto, limitaria a potência da teoria, como terreno mais homogêneo e formal do que o da prática, em condicionar as escolhas implementadas uma vez que estas são corrigidas à luz da própria atuação desses “engenheiros políticos” diante da economia capitalista.
Talvez em nenhuma outra formação ideal isso tenha encontrado modo mais acabado do que em Keynes. Ainda que seja algo muito desenvolvido, não fora sistematicamente explicitado por comentadores. De tal maneira, o aspecto da razão prática envolvida passou embutida à uma teoria geral da macroeconomia. Como liberal, o economista inglês reconhecia haver limites às funções estatais que não deveriam ser ultrapassados diante das garantias fundamentais assentadas no individualismo tomado como virtude, ainda que suas propostas tenham escandalizado seus adversários menos reformistas. Nesse sentido, cabe reconhecer que:
“The mixed economy in the Keynesian sense is seen as an alternative to socialization (or nationalization), and as the only alternative. Progressive nationalization of capital implies a steady decline of private enterprise and this decline, in turn, speeds up the nationalization process. With state-ownership the dominant form of ownership, private enterprise would slowly disappear, not only by way of competition but also through political activities issuing from the state-capitalist part of the economy and the new institutions, connected with it. To avoid the transformation of private capital production into state-capitalism, the state-controlled part of the national economy must be kept at a minimum”. (Mattick, 1969/1981, p. 145)
Havia, pois, limites keynesianos à atuação estatal. Diante dos ciclos econômicos, do reconhecimento das crises periódicas, do conflito bélico e dos horizontes revolucionários que o desemprego em massa pode desenhar no horizonte, admitiu um processo de maior intervenção estatal na espiral negativa e de recuo na espiral positiva.
Como se sabe, Keynes tinha pressuposta – entre outras coisas – a depressão de 1929 na qual os gastos dos indivíduos recuaram em proporções quase imobilizantes. Nessa condição, teria de gastar o governo, buscando aliviar o desemprego e tornar aplicados os recursos humanos e materiais disponíveis à custa do endividamento público, mas direcionado a setores especiais que pudessem desencadear efeitos por toda a economia. Apresentava-se, desse modo, o período de recuperação econômica.
O economista inglês também tinha o experimento do New Deal como pressuposto (não acabado) por se tratar de um “experimento” de maior intervenção estatal numa economia liberal naqueles anos. Keynes observava muito de perto tal experiência. Esteve tão interessado em influenciar as medidas em progresso na recuperação nos EUA que escreveu carta pública ao então presidente Franklin D. Roosevelt, propondo agenda de medidas. Chegou a propor, em 1934, um esboço de organização interna à burocracia estatal daquele país orientada a dar respostas econômicas, monitorar a implementação e modificá-las de acordo com relatórios avaliativos (Keynes, 2013, p. 327). Se foi capaz de influir no processo, é assunto para outro debate.
Não obstante, essa experiência foi crucial para o conjunto de recomendações presentes em How to avoid a slump, publicado no The Times em janeiro de 1937 (um ano após a publicação de The general theory). Nesse conjunto, ficaram sintetizadas as questões que procuramos destacar, isto é, o alcance, sempre provisório, da medida das medidas administrativo-políticas e a correção delas à luz das finalidades e circunstâncias envolvidas. Em suma, o gerenciamento da economia capitalista. Chama a atenção a proporção dos investimentos voltados à prosperidade econômica e a complexidade envolvida no “planejamento” dirigido pelo Estado:
“The sustained enjoyment of prosperity requires as its condition that as near as possible the right proportion of the national resources, neither too much nor too little, should be devoted to active investment (interpreted, as I have indicated, in a wide sense). The proportion will be just right if it is the same as the proportion of their incomes which the community is disposed to save when the national resources of equipment and labour are being fully employed. There is no reason to suppose that there is ‘an invisible hand’, an automatic control in the economic system which ensures of itself that the amount of active investment shall be continuously of the right proportion. Yet it is also very difficult to ensure it by our own design, by what is now called ‘planning.’ The best we can hope to achieve is to use those kinds of investment which it is relatively easy to plan as a make-weight, bringing them in so as to preserve as much stability of aggregate investment as we can manage at the right and appropriate level. Three years ago it was important to use public policy to increase investment. It may soon be equally important to retard certain types of investment, so as to keep our most easily available ammunition in hand for when it is more required”. (Keynes, 2013, p. 386-7, grifos nossos)
A correção dos investimentos a um nível apropriado atenderia, segundo ele, ao estágio do ciclo econômico uma vez que a demanda agregada da economia em nível excessivo pode ser tão problemática quanto ao nível que se encontra na crise. Recuperação e expansão exigiriam, pois, ajustes continuados com o fito de uma nova crise ser evitada. Sobre a recuperação, explicou Keynes:
“It is true that there is a phase in every recovery when we need to go slow with postponable investment of the recurrent type, lest, in conjunction with the non-recurrent investment which necessarily attends a recovery, it raises aggregate investment too high. But we must find other means of achieving this than a higher rate of interest. For if we allow the rate of interest to be affected, we cannot easily reverse the trend”. (p. 389)
Porém, acrescentou ele, uma vez que a recuperação encontre seu ponto alto de atividade:
“(…) the phase of non-recurrent investment in increased working capital and the like will be almost over; and we can be practically certain that within a few weeks or months we shall require a lower rate of interest to stimulate increased investment of the recurrent type to fill the gap. Thus it is a fatal mistake to use a high rate of interest as a means of damping down the boom. It has been the occurrence of dear money hitherto which has joined with other forces to make a slump inevitable”. (p. 389)
Com efeito, uma vez resolvida a direção da recuperação, seria necessário obter “other methods temporarily to damp down aggregate demand, with a view to stabilising subsequent activity at as high a level as possible” (p. 390). Keynes procurou descrever “the methods which will best serve to protect us from the excesses of the boom and, at the same time, put us in good trim to ward off the cumulative dangers of the slump when the reaction comes, as come it surely will”, sabendo-se que tais medidas deveriam estar voltadas “to maintain a decent level of continuous prosperity” (p. 391).
Como se vê, no período de recuperação da crise o Estado funcionaria como investidor de primeira hora, evitando que a descida fosse muito íngreme, destrutiva e ameaçadora à preservação do regime de mercado. A medida desse investimento já é em si uma questão complexa, requerendo ajustamentos. O mesmo vale para o contexto da expansão, em que o Estado recuaria em grau de intervenção, recuperando-se fiscalmente para o novo ciclo, estabilizando dentro de certos limites o movimento da economia capitalista. No lugar de evitar integralmente a crise, seria possível administrar as condições possibilitadoras para que fosse menos aguda e ameaçadora à paz social. Tratava-se, pois, de encontrar a medida das medidas administrativas implementadas, corrigindo-as à luz da finalidade do pleno emprego e das circunstâncias móveis do ciclo econômico. Entre as posições opostas, haveria correções que sugerem oscilar nas posições intermediárias, tateando o “caminho do meio”. Na carta privada ao presidente F. D. Roosevelt, de 25 de março de 1938, Keynes o elogiou pela coragem de seguir o “very dangerous middle path” (p. 440). Nada é mais revelador.
Observando a questão desse ângulo, é uma contribuição analítica que se pode exaltar por aquilo que indicamos antes por administração política, seguindo em parte o caminho aberto pelo prof. Reginaldo Santos e que reforça o interesse no estudo do “gerencialismo” (Adelstein, 1991). Ela ajuda a iluminar o gerenciamento da economia capitalista como contínuo ajustamento das medidas administrativas – sem garantias de serem bem-sucedidas. Apreende um aspecto prático que de outro modo ficaria menos aparente. Tem potencial em explicitar que aquilo que o Estado faz ou é capaz de fazer está limitado por circunstâncias específicas, tais como a correlação de forças interna e externa e a dependência que o mesmo Estado nutre com o processo de acumulação de capital em termos fiscais e de legitimidade social (O’Connor, 1973/2009, Panitch & Gindin, 2013).
O gerenciamento propriamente dito pode não corresponder necessariamente às ideias defendidas por certos grupos que buscam, claro, influenciar em sua condução. O foco está, pois, muito mais naquilo que se faz do que no que é dito acerca disso, embora tais ideias não sejam desimportantes, cabendo análises mais específicas que levem em conta a interação e o “desenvolvimento desigual” entre as formações ideais voltadas a influir em tais medidas e a prática propriamente dita desse gerenciamento que opera entre interesses e forças em colaboração e disputa no plano estatal e entre os Estados nacionais no mercado mundial.
Assim, reconhecer a qualidade administrativo-política da interação entre o Estado-gerente e a economia capitalista proporcionada pela delimitação objetiva de uma administração política guarda possibilidades investigativas que, de outro modo, poderiam permanecer na penumbra. E isso ganha ainda maior revelo diante das movimentações presentes que direcionam novamente os holofotes para a política industrial.
Referências
Adelstein, R. P. (1991). “The Nation as an Economic Unit”: Keynes, Roosevelt, and the managerial ideal. The Journal of American History, 78(1), 160–187. https://doi.org/10.2307/2078092
Engels, F. (1877/2015). Anti-Dühring. Boitempo.
Fayol, H. (1916/1964). Administração industrial e geral (5a ed.). Rio de Janeiro, RJ: Atlas.
Lange, O. (1981). Economia política. In: Economia. Grandes Cientistas Sociais, 18. São Paulo: Ática.
Lukács, G. (2016). Marx e o problema da decadência ideológica. In: Marx e Engels como historiadores da literatura. São Paulo: Boitempo.
Keynes, J. M. (2013). Activities, 1931-1939. World crises and policies in Britain and America. The Collected Writings of John Maynard Keynes, vol. XXI. Cambridge University Press.
Mattick, P. (1969/1981). Marx and Keynes: the limits of the mixed economy. Porter Sargent Publisher. https://archive.org/details/marxkeynes0000unse
Medeiros, J. L. (2013). A economia diante do horror econômicos: uma crítica ontológica dos surtos de altruísmo da ciência econômica. Niterói: Editora da UFF.
Mill, J. S. (1848/1996). Princípios de economia política. Vol. 2. Os economistas. São Paulo: Nova Cultural.
O’Connor, J. (1973/2009). The fiscal crisis of the State. Transaction Publishers.
Paço Cunha, E. (2022a). Henri Fayol e o método experimental de Claude Bernard. Cadernos EBAPE.BR, 20(6), 851–862. https://doi.org/10.1590/1679-395120210245
Paço Cunha, E. (2022b). Keynes, Hayek e Friedman: Pensamento econômico como ideologia na combinação histórica dos métodos de administração política do capital a partir da renovação do (Neo)liberalismo. XLVI Encontro da ANPAD – EnANPAD.
http://anpad.com.br/uploads/articles/120/approved/78679495fe70bfa486d8aaff1a2e4aa9.pdf
Panitch, L. & Gindin, S. (2013). The making of global capitalism: the political economy of American empire. London: Verso.
Popper, K. (1957/1980). A miséria do historicismo. São Paulo: Editora Cultrix/Editora da Universidade de São Paulo.
Santos, R. S. (2009). Em busca da apreensão de um conceito para a administração política. In: Santos, R. S. (Org.). A administração política como campo do conhecimento. 2 ed. Salvador: FEA/UFBA; São Paulo: Hucitec-Mandacaru.
Notas
2 Uma questão a ser retomada futuramente diz respeito ao “gerencialismo”. Para o caso dos Estados Unidos e exemplo de uma reação de inspiração hayekiana, ver Adelstein, R. P. (1991). “The Nation as an Economic Unit”: Keynes, Roosevelt, and the managerial ideal. The Journal of American History, 78(1), 160–187. https://doi.org/10.2307/2078092 – https://www.jstor.org/stable/2078092. Para leitura online: https://digitalcollections.wesleyan.edu/islandora/nation-economic-unit-keynes-roosevelt-and-managerial-ideal-0. Do ângulo marxista esse “gerencialismo” ou simplesmente o esforço de gerenciamento da economia capitalista é intrinsecamente manipulativo e, para isso, gira nas camadas mais superficiais da realidade. Tanto a tendência keynesiana, a austríaca, a de Chicago, a despeito de suas diferenças (nada desimportantes, incluindo suas inclinações reformadoras, conservadoras e às vezes abertamente reacionárias), variam como métodos diferentes de exercício dessa manipulação dos mecanismos econômicos tendo em vista o processo de acumulação de capital. Ver o esboço dessa questão em Paço Cunha (2022b).
3 “É interessante observar que tais aspectos ressoaram para Popper na redação de The poverty of historicism, publicado em duas edições da Economica em 1944 e, finalmente, como livro, em 1957.”
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